BVerwG

§ 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG findet auf Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention keine Anwendung. (amtlicher Leitsatz)

Hält sich aber der Kläger in der BRD als Vertragsstaat des Europäischen Fürsorgeabkommens erlaubt auf, sind ihm als Bedürftigen die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt (§§ 11, 12 BSHG) nach Art. 1 EFA in gleicher Weise und unter den gleichen Bedingungen zu gewähren wie den eigenen Staatsangehörigen der BRD.

"In gleicher Weise wie seinen eigenen Staatsangehörigen und unter den gleichen Bedingungen ("equally with its own and on the same conditions", "a l egal de ses propres ressortissants et aux memes conditions") meint nach der gewöhnlichen Bedeutung dieser Bestimmungen in ihrem Zusammenhang sowie deren Ziel und Zweck (Art. 31 Abs. 1 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens - WVÜ - <BGBI 1985 II s. 926>) nicht nur die Garantie gleicher Fürsorgeleistungen nach Art und Höhe (so aber wohl OVG Hamburg, Beschluss vom 30. März 1994 - BS IV 56/94 - <FEVS Bd. 45/1995, 209/213>; OVG Berlin, Beschluss vom 25. Oktober 1996 - 6 S 347/96 - <NVwZ-Beilage 7/1997, 54/55>), sondern auch, dass diese Leistungen durch den Vertragsstaat den vom Europäischen Fürsorgeabkommen in Schutz genommenen Personen auch unter den gleichen Bedingungen erbracht werden wie den eigenen Staatsangehörigen. Denn das Europäische Fürsorgeabkommen zielt nach seinem in der Präambel zum Ausdruck gebrachten "Zweck auf die Festlegung des Grundsatzes der Gleichbehandlung" ("establishing the principle of equal treatment", etablissant le principe de l egalite") der Staatsangehörigen der Vertragsstaaten auf dem Gebiet der Fürsorgegesetzgebung (s. bereits BVerwGE 71, 142).

Nichts anderes gilt im Übrigen für Art. 23 GFK, der die Vertragsstaaten verpflichtet, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstigen Hilfeleistungen "die gleiche Behandlung wie ihren eigenen Staatsangehörigen " (the same treatment ... as is accorded to their nationals", le meme traitement.. qua a leurs nationaux") zu gewähren. Denn auch die "gleiche Behandlung" ist ein weit gefasster Ausdruck, der nicht nur die gleichen Leistungen nach Art und Höhe einschließt (darauf möchte der Oberbundesanwalt den Aussagegehalt beschränkt wissen), sondern auch voraussetzt, dass in vergleichbaren Situationen mit Flüchtlingen nicht anders umgegangen wird als mit den eigenen Staatsangehörigen (vgl. Deiseroth, DVBI 1998, 116 118>; ZAR 2000, 7 14>).

Die Staatsangehörigen der Bundesrepublik Deutschland aber unterliegen keinerlei Einschränkungen der Hilfegewährung, die an den tatsächlichen Aufenthaltsort des Hilfebedürftigen anknüpfen. Lediglich für einen begrenzten Personenkreis, den der Spätaussiedler, hat der Bundesgesetzgeber seit 1996 denen des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG vergleichbare Beschränkungen für die Dauer von zwei Jahren nach Aufnahme des Spätaussiedlers vorgesehen, wenn dieser an einem anderen als dem ihm zugewiesenen vorläufigen Wohnort ständigen Aufenthalt nimmt (§ 3 a des Gesetzes über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Februar 1996 <BGBI I S. 225>), um einer Überlastung von Ländern, Trägern der Sozialhilfe sowie von Gemeinden durch eine angemessene Verteilung entgegenzuwirken ( § 1 Abs. 1 des Gesetzes). Diese Beschränkungen aber sind eine bereichsspezifische Sonderregelung und prägen nicht die allgemeine sozialhilferechtliche Rechtsstellung der Staatsangehörigen der Bundesrepublik Deutschland.

Eine völkervertraglich wirksame Einschränkung der Inländergleichbehandlungsgewährleistung des Europäischen Fürsorgeabkommens ist durch die Einführung der Regelung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG (als § 120 Abs. 4 Satz 2 BSHG durch Art. 7 Nr. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 09. Juli 1990 <BGBI I S. 1354>) nicht erfolgt.

Ebenfalls nicht zu folgen vermag der Senat auch dem Argument des OVG Berlin (a. a. O., S. 35), § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sei u. a. deshalb mit dem Sinn und Zweck des Europäischen Fürsorgeabkommens vereinbar, weil dieses die nach nationalem Recht möglichen räumlichen Beschränkungen der in Anlage III genannten Aufenthaltstitel unberührt lasse. Ob die Grundannahme des OVG Berlin zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn selbst wenn räumliche Beschränkungen einer Aufenthaltsbefugnis i. S. des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach dem Europäischen Fürsorgeabkommen zulässig sein sollten, so sind sie weder Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch der Regelung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG. Denn diese Vorschrift knüpft gerade nicht an räumliche Beschränkungen der Aufenthaltsbefugnis und deren Zulässigkeit an, sondern an den Ort der Erteilung der Aufenthaltsbefugnis. Sie versucht lediglich ein wirkungsähnliches Ergebnis dadurch zu erzielen, dass sie durch Verweigerung der Fürsorgeleistungen außerhalb des Bundeslandes, dessen Behörde die Aufenthaltsbefugnis erteilt hat, den Ausländer zwingen will, dieses Bundesland entweder nicht zu verlassen oder umgehend in dieses zurückzukehren. Eine derartige Vorschrift ist an der völkervertraglichen Gewährleistung zu messen, in die sie unmittelbar eingreift, also an Art. 1 EFA. Diese Gewährleistung aber läßt keinerlei Anhaltspunkte dafür erkennen, dass es den Vertragsstaaten erlaubt sein sollte, die Gewährung von Fürsorgeleistungen auf ein bestimmtes räumliches Gebiet zu beschränken und damit den auf Sozialhilfe angewiesenen Staatsangehörigen anderer Vertragsstaaten und den Konventionsflüchtlingen fürsorgerechtlich begründete Residenzverpflichtungen aufzuerlegen. Vielmehr spricht gerade die Betonung, dass der sich "in irgendeinem Teil" ("in any part", "toute partie") des Hoheitsgebietes des Vertragsstaates aufhaltende fürsorgebedürftige Ausländer zu begünstigen sei, dafür, dass Art. 1 EFA mit seinem Gebot der Inländergleichbehandlung auch die Inländern nicht zugemuteten räumlichen Differenzierungen der Fürsorgegewährleistung ausschließen will (so überzeugend OVG Münster, Urteil vom 13. Dezember 1999 - OVG 16 A 5587/97 - <Urteilsabdruck S. 15>; ähnlich VGH München, Beschluss vom 01. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 - <NVwZ-Beilage 1/1998, 5>).

Etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn man mit der Beklagten davon ausgehen wollte, dass mit dem Zusatzprotokoll zum Europäischen Fürsorgeabkommen nicht mehr Rechte für Flüchtlinge begründet werden sollten als mit der Genfer Flüchtlingskonvention selbst und sich deshalb der Kläger den der Freizügigkeitgewährleistung in Art. 26 GFK beigegebenen Vorbehalt entgegenhalten lassen müsste (so auch OVG Berlin, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 6 S 162.97 - <FEVS 48/1998, 454/456>). Denn § 120 Abs. 5 Satz 2 gehört bereits nicht zu den "Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden" ("regulations applicable to aliens generally in the same circumstances", "reglementation applicable aux etrangers en general dans les memes circonstances"). Er findet nämlich nicht auf alle Ausländer Anwendung, die sich - wie es Art. 26 GFK formuliert - rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten (vgl. Art. 6 GFK), sondern nur auf solche mit einer räumlich nicht beschränkten Aufenthaltsbefugnis (nur auf diese Gruppe will OVG Berlin, Beschluss vom 25. Oktober 1996

abstellen; wie hier dagegen Lüneburg, Beschluss vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 - <NVwZ-Beilage 11/1998, 116/118>). Die gegenteilige Auffassung der Beklagten und des Oberbundesanwaltes stützt sich auf einen Wortlaut ("allgemeine Vorschriften"), der die Begrifflichkeit in Art. 5 Abs. 2 GG ("allgemeine Gesetze") ähnelt, aber in den Text des Genfer Flüchtlingsabkommens keinen Eingang gefunden hat. Selbst wenn es richtig sein sollte, dass das in Art. 23 GFK und Art. 1 EFA gewährleistete Recht auf Fürsorge nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts einschließt mit der Folge, den Ort der Fürsorgeleistung bestimmen zu dürfen, vielmehr insoweit allein Art. 26 GFK maßgebend ist (so BVerwGE 100, 335 346> zu den mit den Art. 23, 26 GFK inhaltsgleichen Art. 23, 26 StlÜbK, dem allerdings die Bundesrepublik Deutschland den Vorbehalt beigefügt hat, dass Art. 23 StlÜbK uneingeschränkt nur auf Staatenlose angewandt werde, die zugleich Flüchtlinge i. S. der Genfer Flüchtlingskonvention sind, i. ü. jedoch nur in einem nach Maßgabe innerstaatlicher Gesetze eingeschränkten Umfange Art. 1 Nr. 1 Zustimmungsgesetz vom 12. April 1976, BGBI II S. 473>), so folgt daraus allein, dass sich der Ausländer gegen Freizügigkeitsbeschränkungen nach Art. 26 GFK nicht mit der Berufung auf Art. 23 GFK und Art. 1 EFA zur Wehr setzen könnte, nicht aber, dass er sich räumliche Einschränkungen des Fürsorgerechts gefallen lassen müsste, die sich nicht lediglich als Folge einer räumlichen Beschränkung der erteilten Aufenthaltsgenehmigung nach Art. 26 GFK darstellen (so lag der Fall in BVerwGE 100, 335 346>).

§ 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG geht auch nicht als späteres Recht dem Art. 1 EFA vor (ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 28. Mai 1998

; VGH München, Beschluss vom 01. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 - <NVwZ-Beilage 1/1998, 5/6>; VGH Kassel, Beschluss vom 12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 - <NVwZ-Beilage I 6/1999, 53>; ähnlich VGH Mannheim, Beschluss vom 18. Dezember 1996 - 7 S 2948/96 - <NDV-RD 1997, 135/137> zu Art. 23 GK; a. A. OVG Hamburg, Beschluss vom 30. März 1994