Abweisung der Klage der AfD-Fraktion im Thüringer Landtag gegen die Verordnung zur Härtefallkommission:
Die Thüringer Verordnung über die Härtefallkommission ist mit der Thüringer Verfassung vereinbar.
(Leitsätze der Redaktion)
[...]
Gegenstand des Verfahrens ist die Thüringer Verordnung über die Härtefallkommission vom 5. Januar 2005 (GVBl. S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. April 2017 (GVBl. S. 120) - im Folgenden: Verordnung.
I.
Die Antragstellerin des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle ist die Fraktion der Alternative für Deutschland im Thüringer Landtag. Sie ist der Ansicht, dass die Verordnung mit der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf) unvereinbar und damit nichtig ist. Dies begründet sie insbesondere damit, dass die bundesgesetzliche Ermächtigungsnorm und die Verordnung gegen das Grundgesetz verstießen. [...]
II.
Der Antrag ist unbegründet. Die Regelungen der Thüringer Verordnung über die Härtefallkommission widersprechen nicht der Thüringer Verfassung (§ 44 Satz 1 ThürVerfGHG). [...]
2. Die Verordnung steht mit dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 44 Abs. 1 Satz 2 und Art. 84 Abs. 1 ThürVerf, in Einklang.
a) Die Ermächtigungsgrundlage des § 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG ist nach der Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs mit dem Grundgesetz vereinbar. Einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bedarf es deshalb nicht.
§ 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG ermächtigt die Landesregierungen, mittels Rechtsverordnung eine Härtefallkommission einzurichten und das Verfahren, Ausschlussgründe und qualifizierte Anforderungen an eine Verpflichtungserklärung nach § 23a Abs. 1 Satz 2 AufenthG einschließlich vom Verpflichtungsgeber zu erfüllender Voraussetzungen zu bestimmen sowie die Anordnungsbefugnis nach § 23a Abs. 1 Satz 1 AufenthG auf andere Stellen zu übertragen. Innerhalb dieses Rahmens kommt den Landesregierungen ein Gestaltungsspielraum zu. Dieser Spielraum steht sowohl mit dem im Sinne eines Parlamentsvorbehalts zu verstehenden Vorbehalt des Gesetzes als auch mit dem Bestimmtheitsgrundsatz in Einklang.
aa) § 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG steht mit dem Parlamentsvorbehalt in Einklang.
Der in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung umfasst den Vorbehalt des Gesetzes, wonach staatliches Handeln in bestimmten Bereichen eines förmlichen Gesetzes als Grundlage bedarf (Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03 -, LVerfGE 16, 593 [640 f.] = juris Rn. 173). Hieraus folgt in Verbindung mit dem in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG normierten Demokratieprinzip, dass das Parlament als unmittelbar demokratisch legitimierter Gesetzgeber bestimmte Gegenstände der Rechtsetzung nicht der Exekutive überlassen darf, sondern selbst über alle wesentlichen Fragen des Gemeinwesens entscheiden muss (ThürVerfGH, LVerfGE 16, 593 [641] = juris Rn. 173). [...]
(1) Wesentlich in diesem Sinne ist im vorliegenden Zusammenhang die Begründung der Möglichkeit, außerhalb des vom Aufenthaltsgesetz normierten Systems der Erteilung von Aufenthaltstiteln (vgl. § 4 AufenthG) eine Aufenthaltserlaubnis (vgl. § 7 AufenthG) zu erteilen. [...]
Dieses System wird durch § 23a Abs. 1 AufenthG durchbrochen. Diese Norm ermöglicht zum einen die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis auch an vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer. Sie ermöglicht dies zum zweiten ausdrücklich "abweichend von den in diesem Gesetz festgelegten Erteilungs- und Verlängerungsvoraussetzungen für einen Aufenthaltstitel sowie von den §§ 10 und 11" und damit außerhalb des gesetzlich angeordneten Regelungssystems für die Erteilung von Aufenthaltstiteln, und zwar - wie ausgeführt - auch außerhalb des gesetzlich angeordneten Systems für die Erteilung von Aufenthaltstiteln aus humanitären und persönlichen Gründen. Und sie ordnet an, dass diese Befugnis zur Aufenthaltsgewährung ausschließlich im öffentlichen Interesse steht und keine eigenen Rechte des Ausländers begründet (§ 23a Abs. 1 Satz 4 AufenthG).
Diese Durchbrechung des parlamentsgesetzlich geregelten Systems der Aufenthaltsgewährung durch die Möglichkeit der Exekutive, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis "an sich" nicht vorliegen, tangiert den Vorrang des Gesetzes und den Gewaltenteilungsgrundsatz als Elemente des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG). Eine solche Regelung, die die Rechtsordnung durch ein - nicht einklagbares - Element der Barmherzigkeit in atypischen Einzelfällen ergänzt, ist wesentlich im geschilderten Sinne und bedarf parlamentsgesetzlicher Regelung. Diese parlamentsgesetzliche Regelung liegt mit § 23a AufenthG aber vor.
(2) Eine solche Durchbrechung ist auch im Übrigen mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar, solange sie normativ als enge Ausnahme für tatsächlich vorliegende Härtefälle ausgestaltet ist und diesem Ausnahmecharakter auch in der praktischen Handhabung Rechnung getragen wird.
Die Durchbrechung des parlamentsgesetzlich geregelten Systems der Aufenthaltsgewährung durch die Möglichkeit der Exekutive, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis "an sich" nicht vorliegen, ist in § 23a AufenthG als enge Ausnahme ausgestaltet. Nach § 23a Abs. 2 Satz 4 AufenthG setzt die Entscheidung für ein Härtefallersuchen voraus, dass nach den Feststellungen der Härtefallkommission dringende humanitäre oder persönliche Gründe die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen. Dieses Erfordernis des Vorliegens dringender humanitärer oder persönlicher Gründe wird ergänzt durch § 23a Abs. 1 Satz 3 AufenthG, wonach die Annahme eines Härtefalls in der Regel ausgeschlossen ist, wenn der Ausländer Straftaten von erheblichem Gewicht begangen hat oder wenn ein Rückführungstermin bereits konkret feststeht. § 23a Abs. 1 Satz 3 AufenthG bestätigt, dass die oberste Landesbehörde nach § 23a Abs. 1 Satz 1 AufenthG zur Anordnung der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nicht bereits dann befugt ist, wenn die Härtefallkommission darum ersucht hat. Vielmehr setzt eine solche Anordnung das Bestehen eines Härtefalls voraus, d.h. das tatsächliche Vorliegen dringender humanitärer oder persönlicher Gründe (vgl. § 23a Abs. 2 Satz 4 AufenthG). Dies ist von der obersten Landesbehörde in eigener Verantwortung zu prüfen; eine Bindung an die tatsächlichen Feststellungen der Härtefallkommission oder an deren rechtliche Bewertung, dass ein Härtefall vorliegt, besteht mangels entsprechender gesetzlicher Anordnung nicht. Selbst dann, wenn die oberste Landesbehörde in eigener Verantwortung das Vorliegen eines Härtefalls bejaht, ist sie zur Anordnung der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nur befugt ("darf"), nicht verpflichtet.
Eine diesen Ausnahmecharakter verlassende Handhabung der Regelung des § 23a AufenthG würde das Rechtsstaatsprinzip und wohl auch den Grundsatz der Bundestreue tangieren. Sowohl die Härtefallkommission bei ihrem Ersuchen als auch die oberste Landesbehörde bei ihrer Entscheidung haben dem Ausnahmecharakter Rechnung zu tragen. Insbesondere eine Praxis, welche die Anforderungen negiert, die im Rahmen der parallelen Norm des § 25 Abs. 4 AufenthG an das Vorliegen dringender humanitärer und persönlicher Gründe gestellt werden, würde dem nicht gerecht. Ein Gradmesser für die Beurteilung der Frage, ob dem Ausnahmecharakter in der praktischen Handhabung Rechnung getragen wird, dürfte die Zahl der nach § 23a AufenthG erteilten Aufenthaltserlaubnisse und ihre Relation zu anderen aus humanitären und persönlichen Gründen erteilten Aufenthaltserlaubnissen sein. Ob in der gegenwärtigen praktischen Handhabung in Thüringen dem Ausnahmecharakter noch Rechnung getragen wird, bedarf keiner Entscheidung, weil eine diese Grenze überschreitende Handhabung die - überdies bundesrechtliche - normative Regelung nicht "infizieren" würde. [...]
bb) § 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG steht auch mit dem Bestimmtheitsgebot in Einklang. [...]
b) Die Verordnung hält sich im von § 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG gesetzten Rahmen.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin verstößt die Verordnung nicht gegen das Zitiergebot des Art. 84 Abs. 1 Satz 3 ThürVerf oder des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. [...]
3. Die Verordnung ist mit dem Demokratieprinzip, Art. 44 Abs. 1 Satz 2 und Art. 45 ThürVerf, vereinbar. [...]
a) Das Handeln der Härtefallkommission ist nicht an den Anforderungen des Demokratieprinzips zu messen, weil es nicht als Ausübung von Staatsgewalt i.S.d. Art. 45 Satz 1 ThürVerf und Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG zu werten ist. [...]
bb) Hiernach ist die Tätigkeit der Härtefallkommission nicht als Ausübung von Staatsgewalt zu qualifizieren. [...]
Da sich die Teilhabe der Härtefallkommission nicht zu einer Mitentscheidung verdichtet, wird durch diese auch keine staatliche Herrschaft ausgeübt, die demokratisch legitimiert sein muss (ähnlich auch das Hamburgische Verfassungsgericht, Urteil vom 19. Juli 2016 - VerfGH 9/15 -, LVerfGE 27, 253 [266] = juris Rn. 63: "Insoweit 'dient' die Härtefallkommission allenfalls der 'Vorbereitung' einer Entscheidung der obersten Landesbehörde."). [...]
4. Die Verordnung steht schließlich mit verfassungsrechtlich gewährleisteten subjektiven Rechten in Einklang. Die Antragstellerin geht fehl in ihrer Annahme, dass die Zusammensetzung der Kommission und das Verfahren der Bestellung der Kommissionsmitglieder nach § 2 der Verordnung gegen subjektive Verfassungsrechte verstößt und die Verfassungswidrigkeit der Verordnung insgesamt bewirkt.
a) Die Verordnung ist nicht wegen Verletzung des Art. 33 Abs. 2 GG, der gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt gewährleistet, verfassungswidrig. [...]
b) Die Verordnung verstößt auch nicht gegen die Gewährleistung der religiös-weltanschaulichen Neutralität, Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GG und Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 WRV. Unabhängig davon, ob Art. 33 Abs. 3 GG vorliegend überhaupt Prüfungsmaßstab sein kann, verstößt die Regelung zur Zusammensetzung der Kommission in § 2 der Verordnung jedenfalls deshalb nicht gegen das Gebot der Gewährleistung der religiös-weltanschaulichen Neutralität nach Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GG und Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 WRV, weil es sich bei der Mitgliedschaft in der Härtefallkommission nicht um die Ausübung eines öffentlichen Amtes handelt und diese Vorschriften es dem Staat nicht verwehren, mit Vertretern der Religionsgesellschaften bei Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu kooperieren. [...]