§ 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG entspricht nicht den Anforderungen von Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung, wonach die objektiven Kriterien, die Fluchtgefahr begründen, gesetzlich festgelegt sein müssen. Nach der derzeitigen Gesetzeslage in der Bundesrepublik Deutschland kann die Haft zur Sicherung von Überstellungsverfahren nach Art. 28 Dublin-III-Verordnung daher nicht auf Fluchtgefahr bzw. eine Entziehungsabsicht des Betroffenen gestützt werden.
Die in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 4 AufenthG genannten Haftgründe genügen den Anforderungen von Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung; auf ihrer Grundlage kann Haft zur Sicherung von Überstellungsverfahren nach Art. 28 Dublin-III-Verordnung angeordnet werden.
(Amtliche Leitsätze)
[...]
Die Rechtsbeschwerde ist auch begründet. Die Haftanordnung hat den Betroffenen in seinen Rechten verletzt. Sie hätte nicht ergehen dürfen, weil die Voraussetzungen für seine Inhaftnahme zum Zweck einer Überstellung nach Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung nicht vorlagen.
1. Das Beschwerdegericht geht zutreffend von der Anwendbarkeit dieser Verordnung aus. Sie gilt nach der Übergangsvorschrift des Art. 49 Abs. 2 Satz 1 vom 1. Januar 2014 an (dem ersten Tage des sechsten Monats nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union am 29. Juni 2013) - ungeachtet des Zeitpunkts der Stellung des Antrags auf internationalen Schutz - für alle Gesuche um Aufnahme oder Wiederaufnahme von Antragstellern. Sie ist damit auch auf das von dem Bundesamt am 2. Januar 2014 an Ungarn gestellte Wiederaufnahmegesuch anzuwenden.
2. Nicht richtig ist es jedoch, wenn das Beschwerdegericht ausführt, dass auch unter Geltung des Art. 28 Dublin-III-Verordnung die Haft zur Sicherstellung einer Überstellung des Ausländers in den für dessen Schutzantrag zuständigen Mitgliedstaat nach den Vorschriften des nationalen Ausländerrechts über die Zurück- oder Abschiebung angeordnet werden darf.
a) Das entsprach allerdings der Rechtslage bei den Aufnahme- und Wiederaufnahmeverfahren nach Art. 16 und 20 der Verordnung (EU) Nr. 343/2003, (ABl. Nr. L 050, S. 1 - Dublin-II-Verordnung). Die durch Art. 48 Dublin-III-Verordnung aufgehobene Verordnung enthielt keine gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Zulässigkeit der Inhaftierung eines Ausländers zur Sicherung seiner Überstellung in den für das Asylverfahren zuständigen Mitgliedstaat. Die diesem Zweck dienenden Haftanordnungen erfolgten nach den Gesetzen der Mitgliedstaaten. In der Bundesrepublik Deutschland wurde die Haft in der Regel nach den Vorschriften zur Durchsetzung einer auf Grund unerlaubter Einreise des Ausländers vollziehbaren Ausreisepflicht nach § 57 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, § 62 Abs. 3 AufenthG angeordnet (vgl. Senat, Beschluss vom 4. Juli 2013 - V ZB 75/12, juris Rn. 3; Marx, lnfAuslR 2013, 436, 438 f.; Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Schröder auf eine schriftliche Frage - BT-Drucks. 16/886, S. 9).
b) Die Rechtslage hat sich mit dem Inkrafttreten der Dublin-III-Verordnung dadurch grundlegend geändert, dass nunmehr das Gemeinschaftsrecht selbst Vorschriften für die Inhaftnahme von Ausländern zum Zweck der Überstellung enthält. Es schließt in Art. 28 Abs. 1 eine Inhaftnahme allein auf Grund der Einleitung eines Verfahrens zur Aufnahme- oder Wiederaufnahme des Ausländers durch einen anderen Mitgliedstaat (Art. 20 ff.) aus und legt in Art. 28 Abs. 2 die Voraussetzungen fest, die von den Mitgliedstaaten bei der Inhaftnahme von Ausländern zwecks Sicherstellung der Überstellung eingehalten werden müssen. Nach Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung dürfen die Mitgliedstaaten zu diesem Zweck einen Ausländer im Sinne der Verordnung (einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen) nach einer Einzelfallprüfung nur in Haft nehmen, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, und auch nur dann, wenn die Haft verhältnismäßig ist und sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen.
Die Haft zur Sicherung der Überstellung eines Ausländers, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, in den nach der Verordnung zuständigen Mitgliedstaat darf nur noch unter den Voraussetzungen des Art. 28 Dublin-III-Verordnung und nicht mehr nach anderen Bestimmungen des Rechts des Mitgliedstaats (wie Vorschriften zur Durchsetzung einer sich aus dem nationalen Recht ergebenden vollziehbaren Ausreisepflicht) angeordnet werden. Andernfalls würde der Schutzzweck der gemeinschaftsrechtlichen Regelung vereitelt (vgl. BVwG der Republik Österreich, Beschluss vom 3. April 2014 - W112 2003274-1/19E, Seite 22; Filzwieser/Sprung, Die Dublin-III-Verordnung, Art. 28 Anm. K 1; Stahmann, ANA-ZAR 2014, 1).
3. Das Beschwerdegericht hat daher zu Recht geprüft, ob die Voraussetzungen für eine Inhaftnahme nach Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung vorgelegen haben. Seine Auffassung, dass der in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG genannte Haftgrund den von Art. 2 Buchstabe n der Dublin-III-Verordnung gestellten Anforderungen entspricht, teilt der Senat jedoch nicht.
a) Danach ist unter einer "Fluchtgefahr" das Vorliegen von Gründen im Einzelfall zu verstehen, die auf objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass ein Antragsteller, ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser, gegen den ein Überstellungsverfahren läuft, sich diesem Verfahren möglicherweise durch Flucht entziehen könnte. Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung verlangt somit gesetzlich festgelegte Kriterien zur Konkretisierung der im Gemeinschaftsrecht bestimmten Voraussetzung der "Fluchtgefahr". Diese Vorschrift stellt eine Ausnahme von dem unionsrechtlichen Verbot dar, den Inhalt einer EU-Verordnung durch innerstaatliches Recht zu präzisieren; sie erlegt es den Mitgliedstaaten auf, durch Gesetz die Kriterien für das Vorliegen einer Fluchtgefahr zu regeln (vgl. BVwG der Republik Österreich, Beschluss vom 3. April 2014 - W112 2003274-1/19E, Seite 23; Filzwieser/Sprung, Die Dublin-III-Verordnung, Art. 2 Anm. K 48).
b) Ob die generalklauselartig formulierte Bestimmung in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG (vgl. Senat, Beschluss vom 19. Mai 2011 - V ZB 36/11, FGPrax 2011, 254 Rn. 12; Winkelmann in Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht 10. Aufl., § 62 AufenthG Rn. 74), nach der ein Ausländer zur Sicherung einer Abschiebung in Haft zu nehmen ist, wenn der begründete Verdacht besteht, dass er sich der Abschiebung entziehen will, diesen Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genügt, wird allerdings unterschiedlich beurteilt.
aa) Nach einer Mitteilung der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zu dem in Art. 28 Dublin-III-Verordnung geregelten Haftgrund ist es ihre Position gewesen, darauf hinzuwirken, dass die bisherigen Haftgründe des nationalen Rechts in Deutschland inhaltlich in Einklang mit dem künftigen Unionsrecht stehen (BT-Drucks. 17/12039, S. 7). Das dürfte dahin zu verstehen sein, dass nach ihrer Auffassung die Vorschrift über die Gründe, aus denen Haft zur Sicherung der Abschiebung anzuordnen ist (§ 62 Abs. 3 Satz 1 AufenthG), insgesamt den Erfordernissen an eine Inhaftierung zum Zwecke der Sicherung einer Überstellung nach Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung entspricht.
Nach anderer Auffassung (Marx, InfAuslR 2013, 436, 438 f.) ist eine Inhaftierung des Ausländers nach Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung nur dann zulässig, wenn die Voraussetzungen des § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG vorliegen. Fluchtgefahr im Sinne der Verordnung bestehe dann, wenn der Verdacht begründet sei, dass der Ausländer sich der Überstellung nach Art. 29 Dublin-III-Verordnung in den zuständigen Mitgliedstaat entziehen wolle.
In diesen Stellungnahmen wird allerdings auf die Frage, ob die Generalklausel in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG dem gemeinschaftsrechtlichen Erfordernis objektiver, durch Gesetz festgelegter Kriterien für die begründete Annahme der Fluchtgefahr genügt, nicht näher eingegangen.
bb) Dem steht die Ansicht gegenüber (Stahmann, ANA-ZAR 2014, 1), dass § 62 Abs. 3 AufenthG, der für die Abschiebungshaft und über § 57 Abs. 2 AufenthG auch für die Zurückschiebungshaft gilt, schon wegen des aus Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden haftrechtlichen Analogieverbots auf die Haft zur Überstellung nach Art. 28 Dublin-III-Verordnung nicht anwendbar sei. Vor allem fehle es aber an den durch Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung für die Annahme der Fluchtgefahr geforderten objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien.
cc) Der Senat teilt die zuletzt genannte Auffassung. § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG entspricht nicht den durch Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung an das Recht der Mitgliedstaaten gestellten Anforderungen.
(1) Nach dieser Bestimmung der Verordnung setzt die Annahme einer Fluchtgefahr das Vorliegen von Gründen voraus, die auf objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen. Die den Verdacht stützenden Gründe müssen in einem Gesetz definiert sein (engl. Fassung: "... reasons in an individual case, which are based an objective criteria defined by law ..." ; franz. Fassung: "... l'existence de raisons, fondées sur des critéres objectifs definis par la loi, ...".
(a) Diese Kriterien müssen in einem förmlichen Gesetz bestimmt sein. Der von dem Verordnungsgeber in der französischen Fassung verwendete Terminus "la loi" gilt nach dem dortigen Rechtsverständnis nur für die von dem Parlament erlassenen Gesetze (Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, ErgLfg. 42 [August 2012); Art. 288 AEUV Rn. 89). Die deutsche Fassung ist vor dem Hintergrund des Erfordernisses einer einheitlichen Anwendung unionsrechtlicher Rechtsnormen nicht anders auszulegen. Die europarechtliche Verordnung zwingt somit den nationalen Gesetzgeber dazu, die Voraussetzungen für die Annahme einer die Inhaftierung des Ausländers in den Überstellungsfällen rechtfertigenden Fluchtgefahr in berechenbarer, messbarer und kontrollierbarer Weise zu regeln (vgl. zur vergleichbaren Garantie aus dem Gesetzesvorbehalt bei Freiheitsentziehungen nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG: BVerfGE 29, 183, 196 = NJW 1970, 2205, 2207).
(b) Der generalklauselartig formulierte Haftgrund in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG genügt diesen Anforderungen deshalb nicht, weil die Vorschrift nicht die Kriterien benennt, die den Verdacht begründen, der Ausländer wolle sich der Abschiebung entziehen. Diese Kriterien sind nicht im Gesetz festgelegt, sondern - wovon auch das Beschwerdegericht ausgeht - erst durch die Rechtsprechung näher bestimmt worden.
Der Haftgrund des § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG kann auch deswegen nicht Grundlage einer Bestimmung der Kriterien der Fluchtgefahr im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung sein, weil die Voraussetzungen für eine Inhaftnahme in der europarechtlichen Verordnung ("Gründe für die Annahme, dass der Ausländer sich der Überstellung durch Flucht entziehen könnte") und dieses Haftgrunds im nationalen Recht ("begründeter Verdacht, dass der Ausländer sich der Abschiebung entziehen wolle") sich nicht unterscheiden. Eine Definition der Fluchtgefahr durch die Entziehungsabsicht führte zu einem bloßen Pleonasmus ohne jeden Gewinn für die Berechenbarkeit und Kontrollierbarkeit der zur Sicherung von Überstellungen ergehenden Haftanordnungen.
(2) Selbst wenn man - abweichend von der vorstehenden Auslegung des Art. 2 Buchstabe n Dublin-III-Verordnung - mit dem Beschwerdegericht davon ausginge, dass die die Annahme einer Fluchtgefahr begründenden objektiven Kriterien nicht unmittelbar durch den Gesetzgeber, sondern auch durch Richterrecht festgelegt werden könnten, fehlte es an einer der Verordnung genügenden Bestimmung.
Nach der Rechtsprechung des Senats setzt der begründete Verdacht eines Entziehungswillens konkrete Umstände, insbesondere Äußerungen oder Verhaltensweisen des Ausländers voraus, die mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit darauf hindeuten oder es nahelegen, dass dieser beabsichtigt, unterzutauchen oder die Abschiebung in einer Weise zu behindern, die nicht durch einfachen, keine Freiheitsentziehung bildenden Zwang überwunden werden kann (Senat, Beschluss vom 29. April 2010 - V ZB 202/09, juris Rn, 12; Beschluss vom 22. Juli 2010 - V ZB 29/10, InfAuslR 2011, 27, 29). Insoweit begründen zwar bestimmte Umstände (wie bspw. eine Täuschung des Ausländers über seine Identität, die unerlaubte Einreise mithilfe von Schleusern, ein früheres Untertauchen) in der Regel den Verdacht der Entziehungsabsicht, während anderen Umständen (der illegale Aufenthalt im Bundesgebiet, die Ablehnung des Asylantrags, das Fehlen eines festen Wohnsitzes, die Mittellosigkeit oder die Erforderlichkeit der Abschiebung) eine solche Bedeutung nicht beigemessen wird (vgl. zusammenfassend: OLG Naumburg, FGPrax 2000, 211, 212; Winkelmann in Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 10. Aufl., § 62 Rn. 77 ff.). Die Ermittlung und die Würdigung der den Verdacht einer Entziehungsabsicht begründenden Umstände obliegen aber dem Tatrichter; dessen Feststellung ist bereits dann rechtsfehlerfrei, wenn sie vom richtigen rechtlichen Ausgangspunkt aus auf der Grundlage bestimmter Tatsachen als möglich erscheint (Senat, Beschluss vom 10. Februar 2000 - V ZB 5/00, FGPrax 2000, 130). Einen so weitgehenden Beurteilungsspielraum bei der Annahme der Entziehungsabsicht lässt die Verordnung, die objektiv festgelegte (und damit nachprüfbare) Kriterien verlangt, jedoch nicht mehr zu.
(3) Da weder die gesetzliche Regelung in § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG selbst noch ihre Auslegung durch die höchstrichterliche Rechtsprechung objektiv festgelegte Kriterien vorgibt, auf denen der Verdacht einer Entziehungsabsicht beruhen muss, entspricht diese Vorschrift eindeutig nicht den von dem Gemeinschaftsrecht durch Art. 2 Buchstaben n der Verordnung gestellten Anforderungen. Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften nach Art. 267 AUEV zur Auslegung dieser Bestimmung der Verordnung bedarf es deshalb nicht. Die Folge dessen ist allerdings, dass nach der gegenwärtigen Gesetzeslage in der Bundesrepublik Deutschland die Haft zur Sicherung von Überstellungsverfahren nach Art. 28 Dublin-III-Verordnung nicht auf Fluchtgefahr bzw. eine Entziehungsabsicht des Betroffenen gestützt werden kann.
4. Das Beschwerdegericht hat - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - nicht geprüft, ob eine Haft zur Sicherung der Überstellung aus den anderen Haftgründen (§ 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 AufenthG) angeordnet werden kann oder ob diese Haftgründe angesichts von Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung, der eine Inhaftierung nur bei Vorliegen einer erheblichen Fluchtgefahr vorsieht, für die Überstellungshaft obsolet geworden sind.
a) Die Haftanordnung konnte hier allerdings nicht auf den Haftgrund der unerlaubten Einreise (§ 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AufenthG) gestützt werden. Einer Fortdauer der Haft aus diesem Grund stand nach § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 AsylVfG schon der von dem Betroffenen innerhalb einer Frist von einem Monat nach der unerlaubten Einreise gestellte Asylantrag entgegen (vgl. Senat, Beschluss vom 6. Mai 2010 - V ZB 213/09, NVwZ 2010, 1510 Rn. 13; Winkelmann in Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 10. Aufl., § 14 AsylVfG Rn. 21).
Anderes ergibt sich - abweichend von der Rechtslage unter Geltung der Dublin-II-Verordnung (zu dieser: Senat, Beschluss vom 6. Mai 2010 - V ZB 213/09, aaO) - auch nicht aus der Vorschrift des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AsylVfG, nach der die Monatsfrist bei einer (auch) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG angeordneten Sicherungshaft nicht gilt. Diese Regelung diente zwar gerade dem Zweck, dass Ausländer, die im Rahmen eines Dublin-II-Verfahrens in den für das Asylverfahren zuständigen Staat verbracht werden sollten, nicht vorzeitig aus der Haft entlassen werden und untertauchen (BT-Drucks. 16/5065, S. 215). Der Anwendung dieser Vorschrift steht hier aber entgegen, dass die Haft zur Sicherstellung eines Überstellungsverfahrens nunmehr nur noch unter den in Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung bestimmten Voraussetzungen angeordnet werden darf, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG jedoch keine gesetzliche Festlegung objektiver Kriterien für den Verdacht einer Fluchtgefahr nach Art. 2 Buchstabe n der Verordnung enthält.
b) Überstellungshaft nach Art. 28 Dublin-III-Verordnung kann allerdings angeordnet werden, wenn die Haftgründe im nationalen Recht so ausgestaltet sind, dass sie nur bei Vorliegen von objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien verwirklicht werden, welche die Annahme einer Fluchtgefahr begründen. Das ist in Deutschland derzeit allein bei den in § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 4 AufenthG genannten Haftgründen (Wechsel des Aufenthaltsorts ohne Angabe einer Anschrift unter der der Ausländer erreichbar ist; vom Ausländer zu vertretendes Nichtantreffen an dem von der Behörde angegebenen Ort an dem für die Überstellung angekündigten Termin) der Fall. Da diese Haftgründe hier nicht vorgelegen haben, ist dem Feststellungsantrag des Betroffenen zu entsprechen. [...]