BVerfG

Die Auslegungsrichtlinien des UNHCR entfalten zwar keine rechtliche Bindung, indizieren aber die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache, wenn sie von der bisherigen Rechtsprechung abweichen und die Frage nicht höchstrichterlich geklärt ist.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit zulässig und offensichtlich begründet im Sinne von § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG. Die angegriffene Entscheidung verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

a) Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt. Er hat die Möglichkeit einer Verletzung in seinem Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Sowohl die Anwendung der Kriterien des so genannten Terrorismusvorbehalts gemäß § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG (jetzt: § 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG, § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AsylVfG) auf das Asylgrundrecht in der Widerrufskonstellation überhaupt als auch die Anwendung der Norm im Einzelfall lassen eine Verletzung des Beschwerdeführers in seinem Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG möglich erscheinen.

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zwar geklärt, dass die Asylverheißung für politische Straftäter dort eine Grenze hat, wo das Tun des Asylsuchenden wegen der von ihm eingesetzten Mittel von der Bundesrepublik Deutschland in Übereinstimmung mit der von ihr mitgetragenen Völkerrechtsordnung grundsätzlich missbilligt wird. Diese Grenze ist überschritten, wenn der Asylsuchende seine politische Überzeugung unter Einsatz terroristischer Mittel betätigt hat, also insbesondere unter Einsatz gemeingefährlicher Waffen oder durch Angriffe auf das Leben Unbeteiligter (BVerfGE 80, 315 <338 f.>). Weiter liegt es außerhalb des Asylrechts, wenn für terroristische Aktivitäten nur ein neuer Kampfplatz gesucht wird, um sie fortzusetzen oder zu unterstützen. Demgemäß kann Asyl nicht beanspruchen, wer im Heimatland unternommene terroristische Aktivitäten oder deren Unterstützung von der Bundesrepublik Deutschland aus in den hier möglichen Formen fortzuführen trachtet; er sucht nicht den Schutz und Frieden, den das Asylrecht gewähren will (BVerfGE 81, 142 <152>).

Es ist verfassungsrechtlich bislang aber nicht geklärt, ob diese verfassungsimmanenten Grenzen des Asylgrundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG insoweit zutreffend und in hinreichend bestimmter Weise nachgezeichnet wurden und werden, als in § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG auf die aus schwerwiegenden Gründen gerechtfertigte Annahme abgestellt wurde, dass der Ausländer sich hat Handlungen zuschulden kommen lassen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen, bzw. es nunmehr darauf ankommt, ob aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, dass der Ausländer - als Täter, Anstifter oder in sonstiger Weise Beteiligter - den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwidergehandelt hat (§ 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG, § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 AsylVfG). Auch für die Ausschlussklausel des Art. 1 F c GFK, dem die hier streitentscheidende Norm nachgebildet ist, ist in der Staatenpraxis ungeklärt, welcher Personenkreis in den Anwendungsbereich fallen kann, insbesondere, ob nur bei der Ausübung staatlicher oder staatsähnlicher Gewalt im Sinne der Ausschlussklausel den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwider gehandelt werden kann (vgl. Gilbert, Current issues in the application of the exclusion clauses, in: Feiler, Türk, Nicholson, Refugee Protection in International Law, 2003, S. 425 <456>). Es fehlt bisher an verfassungsgerichtlichen Feststellungen zu den Anforderungen, die aus Art. 16a Abs. 1 GG für die Auslegung der genannten Tatbestandsmerkmale abzuleiten sein könnten (vgl. Funke-Kaiser, in: Gemeinschaftskommentar zum Asylverfahrensgesetz, Stand: September 2007; § 2 AsylVfG Rn. 37 ff.; Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: Dezember 2007; § 3 AsylVfG Rn. 27 ff.), und zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Maß der Überzeugung von der Richtigkeit der Annahme, dass der Ausländer sich die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufenden Handlungen tatsächlich hat zuschulden kommen lassen.

Der Beschwerdeführer hat in ausreichendem Maße deutlich gemacht, dass die aufgeworfenen Fragen für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich sind (vgl. auch § 77 Abs. 1 AsylVfG).

b) Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht entgegen der Auffassung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern der Grundsatz der materiellen Subsidiarität nicht entgegen.

Es ist unschädlich, dass der Antrag auf Zulassung der Berufung sich nicht ausdrücklich mit der Bedeutung von Art. 16a Abs. 1 GG bei Auslegung und Anwendung von § 51 Abs. 3 AuslG beschäftigt. In einem Verwaltungsprozess, der den Widerruf der Statusgewährung gemäß Art. 16a Abs. 1 GG zum Gegenstand hat, bedarf es keines ausdrücklichen Hinweises auf die Grundrechtsrelevanz bei der Anwendung einfachgesetzlicher Regelungen. Angesichts dessen, dass im Asylprozess um die Anwendung der Grundrechtsbestimmung gestritten wird (vgl. BVerfGE 76, 143 <162>), liegt dies auf der Hand. Für Anträge auf Zulassung der Berufung, die sich der Sache nach mit den Grenzen der asylrechtlichen Schutzgewährung befassen, gilt nichts anderes.

2. Die Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs ist offensichtlich begründet. Der Beschluss verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

a) Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist sowohl der Asylwiderruf als auch der Widerruf der Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG. Der Sicherung des fachgerichtlichen Vorrangs bei der Rechtsanwendung kommt hier besonderes Gewicht zu, weil die Verwaltungsgerichte bei ihrer Prüfung die Vorgaben der so genannten Qualifikationsrichtlinie (RL 2004/83/EG) und der Genfer Flüchtlingskonvention unmittelbar zu beachten haben, während diese Normen im Verfassungsbeschwerdeverfahren jedenfalls nicht unmittelbar als Prüfungsmaßstab von Bedeutung sind.

c)

aa) Der Entscheidung selbst ist nicht zu entnehmen, aus welchem Grund der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt worden ist. Die Möglichkeit, einen Antrag auf Zulassung der Berufung ohne Begründung abzulehnen, ist den Oberverwaltungsgerichten durch § 78 Abs. 5 Satz 1 AsylVfG eingeräumt. Die Norm begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Mai 1993 - 2 BvR 20/93 -, DVBl 1993, S. 1001). Freilich folgt aus der Möglichkeit, auf eine Begründung der gerichtlichen Entscheidung zu verzichten, keine Lockerung des materiell-verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabs. Das Fehlen der Begründung einer gerichtlichen Entscheidung kann dazu führen, dass ein Verfassungsverstoß nicht auszuschließen und die Entscheidung deshalb aufzuheben ist, wenn erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung bestehen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Februar 1993 - 2 BvR 251/93-, juris).

bb) Solche infolge des Fehlens einer Begründung nicht auszuräumende Zweifel, ob die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs den von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vorgegebenen Rahmen verfassungsmäßiger Ablehnung der Berufungszulassung einhält, drängen sich hier auf.

(2) Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist; der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne des § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG entspricht danach weitgehend dem der grundsätzlichen Bedeutung in § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, a.a.O., m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 30. März 2005 - 1 B 11/05 -, NVwZ 2005, S. 709). Klärungsbedürftig sind im Falle revisiblen Bundesrechts im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und damit auch im Sinne von § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG und § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO Fragen, die nicht durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt sind. Die Entscheidung einer derartigen Rechtsfrage durch ein Oberverwaltungsgericht nimmt der Rechtssache nicht die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -; Roth, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Oktober 2007, § 124 Rn. 56).

(3) Die mit dem Berufungszulassungsantrag - dem Darlegungsgebot des § 78 Abs. 4 Satz 4 AsylVfG entsprechend - geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache lag - und liegt - offensichtlich vor. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der Frage, ob Handlungen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen (§ 51 Abs. 2 Satz 2 Var. 3 AuslG; § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AsylVfG), einen konkreten Bezug (im Sinne einer Unterstützungshandlung) zu einzelnen oder mehreren konkreten Aktivitäten, die als "schwerste Verbrechen" anzusehen sind, haben müssen.

Mit den Ausführungen zu den Auslegungsrichtlinien des UNHCR zu Art. 1 F GFK - Richtlinien zum internationalen Schutz: Anwendung der Ausschlussklauseln: Artikel 1 F des Abkommens von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, 4. September 2003 (HCR/GIP/03/05) -, in denen für die Verwirklichung des Ausschlussgrundes eine persönliche Verantwortung für ein Verbrechen nach Art. 1 F GFK gefordert wird, hat der Beschwerdeführer die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage hinreichend dargelegt. Die Auslegungsrichtlinien des UNHCR entfalten zwar keine rechtliche Bindung, folglich gibt es auch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Anwendung der Richtlinien bei der Auslegung des materiellen Flüchtlingsrechts oder des Asylverfahrensrechts (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 26. September 2006 - 2 BvR 1731/04 -, juris). Sie stellen aber regelmäßig eine beachtliche Rechtsauffassung zur Auslegung der GFK dar, so dass, wenn diese im Widerspruch zur bisherigen Rechtsauslegung steht und keine höchstrichterliche Entscheidung vorliegt, jedenfalls dann die Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfrage indiziert ist, wenn die ihnen zugrunde liegende Rechtsauffassung mit dem Wortlaut der betroffenen Norm vereinbar ist. Die vom Beschwerdeführer herangezogenen Auslegungsrichtlinien stammen vom 4. September 2003, sind damit nach Erlass der Sicherheitsratsresolutionen 1269 (1999) und 1373 (2001) verfasst worden und können daher nicht durch diese überholt sein, wie es das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu den Ausführungen im Handbuch des UNHCR über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft aus dem September 1979 noch angenommen hatte (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 2002 - 10 A 10089/02 -, NVwZ-RR 2003, S. 596 <597>). Die Richtlinien stellen ausweislich des sie einleitenden Textes eine Zusammenfassung der "Background Note an the Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees" dar. Diese wiederum beschäftigt sich ausdrücklich mit dem Begriff des Terrorismus nach dem 11. September 2001 (vgl. nur S. 29).

Ebenso sind die Ausführungen zur Gesetzesbegründung, in welcher die verschiedenen Tatbestandsvarianten von § 51 Abs. 3 Satz 2 AuslG mit dem Oberbegriff "schwerste Verbrechen" versehen werden (BTDrucks. 14/7386 S. 57), geeignet, die grundsätzliche Bedeutung des Rechtsstreits darzulegen. Soll die Regelung nach dem Willen des Gesetzgebers tatsächlich solchen und nur Personen, denen schwerste Verbrechen zur Last gelegt werden, von der Flüchtlingseigenschaft ausschließen, liegt die grundsätzlich bedeutsame Frage, ob danach ein konkreter Bezug der vorgeworfenen Handlungen zu konkreten Verbrechensaktivitäten erforderlich oder verzichtbar ist, auf der Hand.

Eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der maßgeblichen Rechtsvorschriften ist bis heute nicht ergangen. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs war eine obergerichtliche Entscheidung veröffentlicht, die sich mit der Auslegung von § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG beschäftigt. In dieser Entscheidung ist indes die Frage der notwendigen Qualität einer Handlung im Sinne von § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG ausdrücklich offen gelassen worden, da der Kläger eigenständige terroristische Aktivitäten unternommen hatte (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 2002 - 10 A 10089/02 -, NVwZ-RR 2003, S. 596 <598>). Die seit Ergehen des angegriffenen Beschlusses veröffentlichten obergerichtlichen Entscheidungen lassen die hier interessierenden Fragen entweder gänzlich offen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15. Oktober 2007 - 11 B 06.30875 -, juris) oder halten eine Auslegung von § 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG im Lichte der Auslegungshinweise und Richtlinien des UNHCR für naheliegend (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. März 2007 - 8 A 4728/05.A -, BeckRS 2007, 23183).

Es spricht auch nichts dafür, dass die als grundsätzlich aufgeworfene Rechtsfrage unter Heranziehung der anerkannten Auslegungsmethoden und unter Einbeziehung der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne weiteres aus dem Gesetz beantwortet werden kann und die grundsätzliche Bedeutung der Frage daher unter diesem Aspekt (vgl. Roth, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Oktober 2007, § 124 Rn. 55) verneint werden durfte.

Die als grundsätzlich herausgearbeitete Frage ist für ein zukünftiges Berufungsverfahren entscheidungserheblich.

3. Angesichts dieser Umstände drängt sich die Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags auf Zulassung der Berufung auf. In Ermangelung einer Begründung, die eine abweichende Beurteilung zuließe, ist davon auszugehen, dass der angegriffene Beschluss auf einer Verkennung der Anforderungen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an die Entscheidung über die Berufungszulassung beruht (vgl. auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -). Es ist nicht auszuschließen, dass der Verwaltungsgerichtshof im Berufungszulassungsverfahren bei hinreichender Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu einer anderen, dem Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung gelangt wäre.

Die Kammer hebt deshalb nach § 93c Abs. 3 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Januar 2005 auf und verweist die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zur erneuten Entscheidung zurück.